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毛立新:检察机关“案件比”考核及“补充侦查”新规对刑事辩护的影响

来源:网络作者:未知时间:2020-04-17

最近,检察机关的两个动作,引起我的关注和思考;一是最高检推行的以“案件比”为核心的新的办案质量评价指标体系;二是最高检、公安部联合发布《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》。这两个动作,是有密切关联的,如果脱离了前者去解读后者,就可能不得其要领。


一、关于以“案件比”为核心的检察机关办案质量评价体系


“案件比”,是最高检领导2019年提出的全新办案质量评价指标体系概念。2020年初,最高检下发了《检察机关案件质量主要评价指标》,目前已在全国推行。


所谓“案”,是指受理的审查逮捕案件数和扣除采取逮捕强制措施的审查起诉案件数之和。例如"张三抢劫案”,既有审查批准逮捕、也有审查起诉,但对检察机关来说,就是一个案子。


所谓“件”,是指检察机关围绕一个“案”开展的十多种节点性业务活动,包括:不捕复议、不捕复核、(不)批捕申诉、延长侦查羁押期限、退回补充侦查、不诉复议、不诉复核、建议法院延期审理、二审上诉、二审抗诉、审判监督程序抗诉、法院自行决定再审、发回重审、不服不起诉申诉、不服法院裁判刑事申诉等。


“案件比”所反映的,就是一个案件所经历的诉讼期间、诉讼程序、业务活动的多少。“件”越多,表明办案周期越长、办案效率越低、消耗的司法资源越多,当事人的负面感受越多、办案质效越差。正如张军检察长所言:“检察机关最优‘案件比’是1:1——老百姓一个‘案子’,进入检察程序后一次性办结,检察办案质效最高,司法资源投入最少,当事人感受相对更好。”


众所周知,考评指标体系的变化,肯定会影响到检察业务活动的开展,从而带来一系列变化。那么,以“案件比”为核心的全新考评体系,会影响到刑事案件处理的哪些方面呢?


很显然,由于“案”数是客观不变的,要追求一个接近“1:1”的“案件比”,唯一的办法就是降低“件”数。而“件”所涉及的诉讼期间、诉讼程序、业务活动,既包括审前的(不捕复议、不捕复核、批捕申诉、延长侦查羁押期限、延长审查起诉期限、退回补充侦查、不诉复议、不诉复核、不服不起诉申诉等),也包括审中的(建议法院延期审理等),还有审后的(二审上诉、二审抗诉、审判监督程序抗诉、法院自行决定再审、发回重审、不服法院裁判刑事申诉等)。


降低“件”数,检察机关可以作为的空间:一是尽量减少使用延长侦查羁押期限、延长审查起诉期限、退回补充侦查、建议延期审理等措施,迅速推进办案进程;二是强化释法说理和协调沟通,最大限度减少对不捕、不诉决定的复议、复核,或者对不捕、不诉的申诉;三是提高适用认罪认罚从宽的案件比例,最大限度降低上诉、抗诉、申诉的发生。归根结底,是在保证办案质量的前提下,尽可能提高诉讼效率、缩短办案周期、降低资源消耗、减少当事人的诉累,从而改善当事人对刑事检察工作的感受和体验,取得良好的政治、法律和社会效果。


追求更低的“案件比”,表面上看,其价值取向是效率优先。尤其在审前阶段,要降低“件”数,就必须减少延长侦查羁押期限、延长审查起诉期限、退回补充侦查的使用,这体现了对诉讼效率的追求。但总体而言,效率之中,也包含着对“质量”的要求。例如,在审前阶段,要减少对不捕、不诉的复议、复核、申诉;在审后阶段,要降低对裁判上诉、发回重审、申诉的比例,都必须首先保证案件的“质”。因此,总体上讲,是兼顾了效率和公正价值,追求的是“质效”同增。


二、关于最高检、公安部印发的“补充侦查”新规


2020年3月27日,最高人民检察院、公安部联合印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》(以下简称《意见》),对进一步完善以证据为核心的刑事指控体系,加强和规范补充侦查工作,提高办案质效,提出了明确要求。


从宏观上来看,该《意见》的出台,是以推行“案件比”办案质量评价体系为背景的。如前所述,要降低“案件比”,重要的、有效的措施之一就是减少补充侦查,包括审查起诉阶段的退回补充侦查、审判阶段的建议延期审理后补充侦查。因此,“补充侦查”新规的主旨定位,必然是尽量控制和减少适用退回补充侦查、建议延期审理后补充侦查,以配合实现降低“案件比”之目标。


这从《意见》内容里,可以体现出来。例如,对补充侦查的“必要性”、“可行性”、“说理性”原则的强调,对审查起诉阶段第二次退回补充侦查的限制,明确列举规定“一般不退回补充侦查的情形”,以发出《调取证据材料通知书》方式替代退回补充侦查等。目标很明确,就是尽量减少审查起诉阶段退回补充侦查、审判阶段建议延期审理后补充侦查,缩短诉讼周期、提高诉讼效率,从而体现降低“案件比”考评要求。


但正如笔者前所阐明的,“案件比”考评指标体系,不仅追求效率,同时还追求质量,最终实现“质效”同增。因此,在减少适用退回补充侦查、建议延期审理的同时,如何提高办案质量,是必须考虑的问题。对此,《意见》作出了许多创新性的规定,值得充分肯定。


减少退回补充侦查、建议延期审理后补充侦查,是否必然会影响或降低办案质量?在逻辑上,并不具有绝对性、必然性。司法实践中,一次甚至两次退回补充侦查、建议延期审理后补充侦查,有时候纯粹是为了拖延诉讼期间、倒时间,未必真正实施了补充侦查,存在明显滥用问题。另外,如果检察机关不提出明确具体的补充侦查提纲,或者侦查机关对补充侦查不认可、不配合,退回补充侦查往往也是流于形式、有名无实。因此,补充侦查次数多,未必就能提高办案质量;同理,退回补充侦查次数减少,也未必就会降低办案质量。


根本的出路,在于推进检、警协同,强化检察机关对侦查取证的指导、引导,推进侦、诉一体化。从诉讼原理上讲,侦、诉同属控诉职能,理应一体化。大陆法系国家普遍实行“检察指挥侦查”,英美法系也在强调“检察引导侦查”,这是个发展趋势。在我国,根据宪法规定和司法体制,侦查、检察机关之间,是分工负责、相互配合、相互监督的关系,即平起平坐的关系。但实际上,公安机关在政法体制中居于强势地位,对检察机关的指导、引导往往不买账、不配合。因此,检察机关多年来一直试图推进“检察引导侦查”,但进展和收效并不明显。此次《意见》出台,虽然切入点是“补充侦查”问题,但相关措施会影响到整个侦查工作,标志着检察引导侦查取证,终于有了实质性的进步。


《意见》开宗明义,其制定目的是“为完善以证据为核心的刑事指控体系,加强和规范补充侦查工作,提高办案质效“。具体的措施,是强化检、警之间的沟通配合。例如,人民检察院、公安机关在补充侦查之前和补充侦查过程中,应当就案件事实、证据、定性等方面存在的问题和补充侦查的相关情况,加强当面沟通、协作配合,共同确保案件质量。案件退回补充侦查后,人民检察院和公安机关的办案人员应当加强沟通,及时就取证方向、落实补证要求等达成一致意见。人民检察院、公安机关在自行侦查、补充侦查工作中,根据工作需要,可以提出协作要求或者意见、建议,加强沟通协调。人民检察院、公安机关应当建立联席会议、情况通报会等工作机制,定期通报补充侦查工作总体情况,评析证据收集和固定上存在的问题及争议等。可以说,《意见》在现行司法体制框架下,在检察机关内部“捕诉一体”的基础上,进一步推进了检察引导侦查,向“侦诉一体”迈进了一步。


归纳起来,就是在减少适用退回补充侦查等措施的同时,通过推进检警合作、侦诉一体,实现办案效率、办案质量的双提升。因此,不能简单地说新规就是片面追求效率价值,而忽视公正价值,其理想目标仍然是效率和公正并重、“质效”同增。这一发展方向,既符合“侦诉一体”的刑事诉讼原理,又符合我国立法和司法实际,值得充分肯定。


除此之外,“案件比”考评指标体系,还要求压缩“二审上诉、二审抗诉、发回重审、刑事申诉”的数量,这会促使检察官更多地适用认罪认认罚从宽制度,从而与检察机关正在积极推行的认罪认罚从宽制度实现有机对接。


三、“案件比”考核指标体系、“补充侦查”新规对刑事辩护的影响


分析了“案件比”考核指标体系、“补充侦查”新规的价值取向和具体内容后,就可以看出它们对刑事检察业务、刑事侦查业务开展都是有影响的。与之相适应,刑事辩护律师也要关注、顺应以下发展变化:


(一)“侦、捕、诉一体”趋势日趋明显,大控方呼之欲出,辩方面临更大挑战和压力。


“案件比”考核指标体系、“补充侦查”新规,都会推动和促进“侦诉一体”。加上检察机关已经全面推行“捕诉一体”,最终趋势必然是“侦、捕、诉一体”。虽然在理论层面,学界普遍认为批捕是司法裁判职能,不属于“控诉”职能,不应与“侦、诉”一体化。但根据我国现行立法规定和司法体制,批捕、起诉同属检察机关的职能,两项业务活动合二为一,并不具有违法性,而且难以完全避免。


未来,随着“侦、捕、诉一体”的发展,负责批捕、起诉的检察官更多地提前介入到侦查阶段,对侦查取证活动进行指导、引导。检、警协同背景下,大控方呼之欲出,同时享有侦查权、批捕权、起诉权,空前强大。作为诉讼对立面的辩方,面临的挑战和压力可想而知。因此,需要进一步提高辩方的辩护能力,刑事辩护的专业化势在必行。


(二)诉讼周期缩短、办案进度加快,律师辩护工作应当及早、及时开展。


“案件比”考核指标体系,必然导致检察机关更少地使用延长侦查羁押期限、延长审查起诉期限、退回补充侦查、建议延期审理等措施,从而带来诉讼周期缩短、诉讼进度加快的结果。


这就要求在审查起诉阶段、审判阶段,律师要尽早、尽快推进辩护工作,迅速完成阅卷、会见、调查取证、撰写辩护意见等辩护工作,以免因动作迟缓而贻误战机。


(三)借助检察引导侦查取证,实现对侦查机关、侦查活动的有效监督。


检察机关更多地介入到侦查活动,一方面强化了检警协同、侦诉一体,另一方面也为检察机关更多、更好地履行侦查监督职能创造了机会和条件。


辩护人可以顺势而为,借助检察机关对侦查机关、侦查活动的更多介入、更大影响,对侦查违法行为提出申诉、控告,寻求检察机关的监督、干预和纠正,维护当事人合法权益。


(四)借助检察机关推行认罪认罚从宽制度的积极性,为有罪的当事人争取最大利益。


检察机关正在积极提升认罪认罚从宽制度的适用率,未来适用比率可能占全部案件的80%以上,“案件比”考核指标体系进一步强化了这一趋势和进程。


在此背景下,辩方可以顺势而为,对于当事人有罪的案件,积极与控方展开量刑协商,争取达成认罪认罚从宽的合意,在罪名认定、量刑建议、程序选择、强制措施等方面为当事人争取更大利益。


(五)补充侦查提纲不入诉讼卷,对辩护人证据分析能力提出更高要求。


《意见》第四条规定“补充侦查提纲装入检察、侦查内卷”,引起了律师界的关注和批评。笔者认为,该规定确实不具有合理性、必要性。从以往的司法实践看,补充侦查提纲装入诉讼卷比较常见,让辩护人和法官能够看到,有助于辩护人和法官通过补充侦查提纲和补充取证的情况,对全案证据进行审查判断。如果只装入内卷,不入诉讼卷,只有侦控机关知道,辩方看不到,连法官也看不到,当然不利于客观、完整地展现控方取证、补证和心证形成过程,虽然能够为控方“藏拙”,但对于辩方辩护、法官办案和案件公正处理没有益处。


从司法实践看,以往也并非都将补充侦查提纲装入诉讼卷,新规之后,补充侦查提纲装入诉讼卷的可能性肯定更小。在此情况下,由于没有了补充侦查提纲的指引,辩护律师必须通过深入细致的证据审查、分析,来发现控方指控体系的漏洞和薄弱环节。这就对辩护律师分析证据、寻找辩点的能力,提出了更高的要求。


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